Участие Беларуси в ЕАЭС. Выгоды и перспективы

<p> МИНСК, 2 декабря – ПраймПресс. Официальный Минск пытается выбирать более выгодные форматы интеграционного взаимодействия, лавируя между Союзным государством России и Беларуси (СГ) и Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС). В настоящий момент жесткая увязка преференциальной поддержки России с углублением интеграции в рамках СГ актуализирует для Минска более «мягкий» интеграционный формат ЕАЭС. </p> <p> </p> <h4><b>Участие в ЕАЭС пока не стимулирует экономический рост в Беларуси</b></h4> <p> Участие Беларуси в ЕАЭС очевидным образом обусловлено ее интересами в оптимизации экономического взаимодействия с Россией. В первую очередь - по сохранению позиций промышленного и аграрного белорусского экспорта на российском рынке, чему, как ожидалось, должны способствовать базовые условия, на которых создавался союз: обеспечение свободы движения капиталов, товаров, работ и услуг, формирование единых рынков. </p> <p> Данная обусловленность хорошо иллюстрируется внешнеторговой статистикой. Так, товарооборот Беларуси со странами ЕАЭС в январе-сентябре 2019 г уменьшился на 1,7% к уровню января-сентября 2018 г и составил 26,6 млрд долл США (50,7% от общего товарооборота Беларуси в 52,4 млрд долл): экспорт – 10,6 млрд долл (+3,7% к уровню января-сентября 2018 г), импорт – 16 млрд долл (минус 4,9%). При этом доля России – 25,7 млрд долл (минус 1,8%) - составила 96,61% в общем товарообороте со странами ЕАЭС (в 2018 г – 93,2%). В том числе белорусский экспорт в РФ - 9,85 млрд долл (+4%), импорт – 15,85 млрд долл (минус 5,1%). </p> <p> Масштабы торговли с другими участниками ЕАЭС не столь значительны: с Казахстаном - 710,1 млн долл (+2,9%), с Кыргызстаном – 85,6 млн долл (минус 0,7%), с Арменией – 48,1 млн долл (+37,8%). Для сравнения: товарооборот Беларуси с Украиной увеличился в январе-сентябре 2019 г на 6% к уровню января-сентября 2018 г до 4,4 млрд долл (при положительном для Беларуси сальдо в 1,9 млрд долл). </p> <p> Стоит отметить, что пять лет функционирования ЕАЭС (с 1 января 2015 г) не стали для Беларуси периодом прорывного экономического роста: за 2015-2016 гг ВВП Беларуси сократился на 6,2% до 62 млрд долл (с пиковых 76 млрд долл в 2014 г), за 2017-2018 гг - увеличился на 5,6% до 59,7 млрд долл в эквиваленте. Причины – не только слабое стимулирующее воздействие интеграционной среды ЕАЭС, но и неэффективная структура белорусской экономики с доминирующим госсектором. </p> <p> Это и сегодня не позволяет белорусскому правительству оперативно и гибко реагировать на изменения внешнеэкономической конъюнктуры, а также в немалой степени определяет высокую зависимость от российского рынка, как источника критически важного нефтегазового импорта, основного канала сбыта низкоконкурентной промышленной и аграрной продукции. Так, в общей структуре белорусского экспорта доля РФ составляет 48-50%, в части экспорта продовольствия – до 90%, промышленного экспорта – до 80%. Кстати, по итогам стартового 2015 г был зафиксирован настоящий обвал белорусско-российского товарооборота - на 29% к уровню 2014 г до 20,417 млрд долл, в том числе экспорта – на 35% до 7,989 млрд долл, импорта – на 25% до 12,428 млрд долл. В дальнейшем ситуация выровнялась, и по итогам 2018 г объем взаимной торговли товарами РБ и РФ достиг 35,6 млрд долл (+9,4% к уровню 2017 г), в том числе белорусский экспорт - 12,9 млрд долл (+0,4%), импорт - 22,6 млрд долл (+15,4%). </p> <p> Приведенная статистика отражает изначально сложившийся структурный моноцентризм ЕАЭС и системные особенности экономик участников союза: Россия с ее емким внутренним рынком и значительным финансово-ресурсным потенциалом является центром притяжения экономических интересов «младших партнеров». Так, интеграционные приоритеты для Беларуси - дешевые энергоносители и преференции для аграрного и промышленного экспорта в РФ, для Кыргызстана – доступ на общий рынок для продукции животноводства и реэкспортируемых китайских потребительских товаров, для Армении – льготные поставки углеводородов и поддержка электроэнергетического сектора, для Казахстана – доступ к экспортным трубопроводным системам. </p> <p> При этом существенная часть вопросов экономического взаимодействия по-прежнему решается в двустороннем формате. Например, Беларусь основной объем российских преференций в нефтегазовой сфере получает в двустороннем формате. Формальное обоснование – Россия не может вводить преференциальные условия только для Беларуси в рамках ЕАЭС, но может сделать это в рамках Союзного государства РБ и РФ (СГ). Так, переход к единому газовому рынку в рамках СГ оговорен с 1 января 2024 г, а в рамках ЕАЭС – с 1 января 2025 г. </p> <p> Соответственно, в общей повестке ЕАЭС постоянно присутствуют проблемы двусторонних отношений, поскольку блокирование выполнения общих договоренностей чаще проявляется именно на двустороннем уровне, и конфликтующие стороны пытаются вовлечь партнеров по союзу в решение этих проблем. По этому поводу бывший премьер-министр Беларуси Андрей Кобяков в марте 2017 г отмечал: «Проблемы в двусторонних отношениях фундаментально влияют на наше участие в многосторонних интеграционных процессах. Мы не разделяем эти два трека, двусторонний и многосторонний, потому что проблемы в двусторонних отношениях влияют искажающе на Евразийскую интеграцию». </p> <p> В то же время, специфика взаимозависимостей партнеров по ЕАЭС не способствует коллективному разрешению любых двусторонних конфликтов с участием России ни через Евразийскую экономическую комиссию (ЕЭК), ни через Евразийский экономический суд. В этом плане Беларусь находится в преимущественном положении, имея возможность вести прямые переговоры с Москвой в статусе геостратегического партнера по СГ. </p> <p> Так, в июне 2018 г президент Беларуси Александр Лукашенко заявил на заседании Высшего государственного совета СГ, что для нахождения консенсуса по вопросам развития белорусско-российских торговых отношений незачем привлекать страны, которые в этой проблематике не задействованы. «В последнее время решение актуальных вопросов зачастую переводится из одного интеграционного формата в другой. Например, на площадку Евразийского экономического союза. Думаю, что нам не следует это впредь делать, потому что мы в нашем союзе в состоянии решать те вопросы, которые существуют», отметил он. </p> <p> Это, впрочем, не исключает попыток Минска использовать интеграционные структуры ЕАЭС для разрешения экономических конфликтов с Москвой. В частности, Беларусь предлагает придать ЕЭК полномочия на проведение проверок правомерности применения ветеринарно-санитарных ограничений в отношении продовольственного экспорта, сформировать межгосударственный арбитражный орган высокого уровня, наделенный полномочиями рассматривать межгосударственные экономические конфликты, а также региональную организацию по стандартизации. Данные предложения, несомненно, нацелены на снижение «заградительной» активности Россельхознадзора в отношении белорусского продовольственного экспорта, но до настоящего времени так и не реализованы. </p> <p> </p> <h4><b>Барьеры и ограничения нивелирует декларируемые выгоды доступа на общий рынок ЕАЭС</b></h4> <p> Помимо беспошлинных условий внутрисоюзной торговли и льготного доступа к российскому минеральному сырью важными преимуществами участия Беларуси в ЕАЭС являются возможности наращивания иностранных инвестиций в экспортные сектора, ориентированные на 170-миллионный рынок ЕАЭС, а также развитие транзитного потенциала. Об этих возможностях премьер-министр Беларуси Сергей Румас напомнил потенциальным инвесторам в ходе инвестиционного саммита Европейского банка реконструкции и развития для стран «Восточного партнерства» в Лондоне 22 ноября 2019 г. </p> <p> Правда, до настоящего времени Беларуси не удалось реализовать такие преимущества. Если в 2012-2013 гг среднегодовой объем иностранных инвестиций составлял порядка 14 млрд долл, то в 2018 г – 10,8 млрд долл (в том числе прямых – 8,5 млрд долл, на чистой основе – 1,6 млрд долл). В январе-сентябре 2019 г иностранные инвестиции в белорусскую экономику составили более 7 млрд долл. При этом отмечено сокращение объема прямых инвестиций на 15,6% к уровню января-сентября 2018 г до 5,19 млрд долл, прямых иностранных инвестиций на чистой основе – на 22,8% до 1,11 млрд долл (минус 22,8% к уровню января-сентября 2018 г). Основным источником прямых иностранных инвестиций на валовой основе (без учета долговых инструментов) остается реинвестирование капитала - 1,185 млрд долл в январе-сентябре 2019 г, а основными странами-инвесторами – Россия (около 42%), Кипр (около 14%) и Китай (более 9%). </p> <p> Причины – не только отсутствие структурных и институциональных реформ, но также и сохранение нерыночных барьеров и ограничений на евразийском интеграционном пространстве, что нивелирует декларируемые выгоды доступа на общий рынок ЕАЭС. </p> <p> При этом именно невыполнение участниками ЕАЭС базовых обязательств по беспрепятственному перемещению товаров, отказу от административных барьеров и ограничений во взаимной торговле является одним из основных генераторов внутрисоюзных конфликтов. </p> <p> В апреле 2017 г Совет ЕЭК разместил в открытом доступе так называемую «Белую книгу» – доклад «Барьеры, изъятия и ограничения ЕАЭС», содержавший перечень из 60 препятствий, требующих устранения в первоочередном порядке. Предполагалось, что «Белая книга» будет открыта для пополнения по всем новым случаям нарушений базовых соглашений. Евразийский межправительственный совет (ЕМПС) принял на основе «Белой книги» ряд «дорожных карт» по сокращению числа барьеров, изъятий и ограничений. </p> <p> Тем не менее, практически на всех заседаниях Высшего Евразийского экономического совета (ВЕЭС) и ЕМПС в 2018-2019 гг белорусской стороной озвучивались следующие констатации: </p> <p> - Россия не исполняет двустороннюю нормативно-правовую базу, которая была создана в тесной взаимосвязи с многосторонними договоренностями в ЕАЭС, в частности, по формированию единых рынков, обеспечению свободы движения капиталов, товаров, работ и услуг, созданию равных конкурентных условий во всех сферах, включая рынок энергоносителей. </p> <p> - Отмечается эскалация ограничений по отношению к внутрисоюзной торговле. Не выполняются многосторонние договоренности по отказу от протекционистских решений на национальных уровнях, от введения запретительных и ограничительных мер. </p> <p> - Практически все национальные программы импортозамещения подразумевают «замещение» товаров, произведенных в других странах ЕАЭС. Беларусь в этом плане акцентирует внимание на российской программе импортозамещения в сельскохозяйственной отрасли, которая затрагивает важные для белорусского экспорта в РФ позиции - мясо, молоко и продукты их переработки. </p> <p> - Не выполняются базовые решения по развитию промышленной кооперации, в том числе предусматривающие согласованные действия по открытию новых или развитию действующих промышленных производств, чтобы минимизировать дублирование и избыточную конкуренцию. Здесь имеются в виду российские программы развития сельскохозяйственного машиностроения, а также инвестиционные проекты в автомобилестроении. (При этом сама Беларусь развивает производство легковых автомобилей в кооперации с Китаем, ориентируя сбыт на рынок РФ.) </p> <p> Высокие риски подобного развития ситуации отмечались уже на начальном этапе создания ЕАЭС. Так, в 2015 г ЕЭК подготовила специальный доклад, в котором анализировались потенциальные препятствия для реализации базовых принципов союза – свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, исходя из опыта прежнего взаимодействия в рамках СНГ и Таможенного союза. Доклад содержит, в частности, выводы о том, что каждое из государств-членов подходит к идентификации барьеров, изъятий и ограничений исходя из своих национальных интересов. Поэтому, как отмечалось в докладе, отнесение мер экономического регулирования к данным категориям зачастую носит субъективный характер: то, что для одного государства является препятствием для доступа на внешний рынок, для другого - эффективный инструмент регулирования внутреннего рынка. </p> <p> Такое толкование защитных мер объясняет одну из первопричин постоянного воспроизводства барьеров и ограничений на территории ЕАЭС, когда по отношению к своей экономике защитные меры трактуются как обоснованная защита национальных интересов, а по отношению к аналогичным действиям партнеров – как создание неправомочных «барьеров». </p> <p> Но даже в реализации «субъективных» мер экономического регулирования члены ЕАЭС не являются равноправными. Очевидно, что с максимальным эффектом обеспечивает свои «национальные интересы» Россия, обладающая наибольшими для этого экономическими и политическими возможностями. Причем доминирующее положение позволяет России защищать даже те «интересы», которые противоречат интересам партнеров по ЕАЭС, как это было, например, с введением в одностороннем порядке экономических санкций в отношении Украины и стран Запада, торможением перехода к единому рынку энергоносителей и электроэнергии. </p> <p> Для Беларуси подобный алгоритм действий явно недоступен хотя бы в силу ее крайне уязвимого положения, определяемого низкой конкурентоспособностью базовых экспортных отраслей (что затрудняет выход на альтернативные рынки), высокой зависимостью от импорта российского минерального сырья. </p> <p> </p> <h4><b>Теория защиты общего рынка ЕАЭС противоречит практике защиты национальных рынков</b></h4> <p> Базовые меры по защите экономического пространства ЕАЭС сформулированы в новом Таможенном кодекс ЕАЭС, который вступил в действие с 1 января 2018 г и в значительной степени учитывает обязательства стран-участниц в отношении экспорта-импорта, согласованные ими в рамках ВТО. Здесь стоит отметить слабость позиции Беларуси при выработке соответствующих регуляторных решений, как единственной страны в ЕАЭС, которая не является членом ВТО. </p> <p> Кроме того, ЕЭК утвердила более 20 решений, регламентирующих условия ведения внешнеэкономической деятельности уполномоченными экономическими операторами, порядок подтверждения таможенными органами фактического вывоза товаров с таможенной территории союза, применение процедуры таможенного транзита, правила перемещения товаров физическими лицами для личного пользования и т.д. Данные решения принимались как нормативная основа для применения нового Таможенного кодекса ЕАЭС. </p> <p> ЕЭК также устанавливает и регулирует специальные пошлины на ввоз отдельных категорий товаров (преимущественно металлопродукцию и товары продовольственной группы), квотирует отдельные позиции товарного импорта, имеет полномочия на ввод антидемпинговых пошлин (от 40% и выше). </p> <p> В 2019 г рабочая группа ЕЭК по вопросам интеграционного взаимодействия в кооперации и импортозамещении в приоритетных отраслях промышленности согласовала семь направлений поддержки импортозамещения в ЕАЭС. Эти направления предусматривают, в частности, организацию совместных производств и поддержку совместно произведенной в ЕАЭС продукции, формирование карты индустриализации ЕАЭС в целях комплексной отстройки импортозамещающих производственных цепочек. Однако конкретные механизмы участия национальных производителей в союзных импортозамещающих проектах не выработаны, и в целом практических решений по развитию импортозамещения в ЕАЭС пока не принято. </p> <p> Стоит отметить, что, как и в случае с выполнением обязательств по открытости внутренних рынков для внутрисоюзной торговли, теория защиты общего рынка ЕАЭС нередко вступает в противоречие с практикой защиты национальных рынков. А поскольку российский рынок является в ЕАЭС системообразующим, то и на уровне регулирования защитных (или стимулирующих) мер проявляется доминирование интересов РФ, реализующей свое влияние при обсуждении и принятии решений в Совете и отраслевых комитетах ЕЭК, ЕМПС, ЕВЭС. </p> <p> Как пример: Беларусь, приняв программу наращивания внутреннего энергопотребления в связи с ожидаемым введением в строй БелАЭС, предлагает снизить или отменить пошлины на ввоз электромобилей в ЕАЭС. Россия данную инициативу блокирует, поскольку намерена развивать собственное производство такой техники. </p> <p> Соответственно, наибольшее количество мер по защите внутренних рынков принимается на национальном уровне. В Беларуси, например, это система льгот для компаний-резидентов при осуществлении госзакупок, регулирование внутренних розничных цен (например, на рынке сахара – против интересов российских поставщиков). </p> <p> Однако самая активная и системная практика защиты внутреннего рынка наблюдается в России. Так, по данным Еврокомиссии, Россия ввела 36 ограничений в торговле с Евросоюзом, опережая по этому показателю США (20) и Китай (25). (Против России со стороны ЕС действуют 22 торговых барьера.) А наиболее резонансным стало введение РФ в 2014 г продовольственного эмбарго в отношении США, Канады и стран ЕС в ответ на «посткрымские» экономические санкции. С 2016 г РФ распространила режим комплексных санкций и на Украину. </p> <p> Такие действия Москвы, принимаемые без согласования с партнерами по ЕАЭС, во многом определяются новым геополитическим контекстом – реализуемой РФ стратегией внешней экспансии, что привело к комплексному обострению отношений с Западом, и как следствие - ослаблению экономики РФ. В этих реалиях приоритеты отдаются защите российских производителей и внутреннего рынка, жестким подходам в предоставлении торговых и ресурсных преференций внешним партнерам, в том числе и партнерам по ЕАЭС. </p> <p> Так, в результате принятия пакетов «контрсанкций», предусматривающих расширение господдержки российским производителям в рамках программ импортозамещения, ужесточается доступ на рынок РФ и для товаров из стран ЕАЭС – через введение новых административных ограничений на импорт, по линии организации госзакупок, усиление таможенного и санитарно-гигиенического контроля. </p> <p> Причем набор инструментов по автономному принятию решений, регулирующих внешнюю торговлю, в том числе, противоречащих нормам и соглашениям в рамках ЕАЭС, СНГ, ВТО, постоянно расширяется. Так, помимо «санкционных законов», в РФ с 2018 г законодательно закреплено право президента и правительства в упрощенном порядке ограничивать оборот отдельных категорий товаров, ввоз которых в РФ запрещен или ограничен в результате принятия оперативных мер по защите «национальных интересов». Кстати, именно появление во внутренних нормативных актах ссылок на «национальные интересы» или «национальную безопасность», позволяет обходить соответствующие международные обязательства, как в случаях с введением санкций, эмбарго, отменой преференциальных режимов. </p> <p> В такой ситуации партнеры РФ заинтересованы хотя бы во фрагментарном смягчении защитных мер, в создании в рамках нормативной базы ЕАЭС «коридоров», свободных от санкций. Так, в мае 2018 г ВЕЭС утвердил Соглашение о международных договорах с третьими странами, организациями и интеграционными объединениями. В первую очередь документ нацелен на активизацию процесса создания Зоны свободной торговли ЕАЭС, формирование которой фактически зашло в тупик, но также и на стимулирование внешнеторговых контактов, прежде всего, по линии Евросоюза. </p> <p> Смежная проблема – запрет транзитных поставок через территорию РФ «санкционных товаров». Для Беларуси, в частности, такое решение Москвы затрудняет торговлю с Казахстаном и Кыргызстаном, и Минск не может добиться отмены или хотя бы смягчения данного ограничения уже более трех лет (проблема неоднократно рассматривалась в ЕЭК, ЕМПС, на двустороннем межправительственном уровне). </p> <p> Россия мотивирует введение данных ограничений противодействием схемам «ложного транзита» и реэкспорта санкционных товаров с территории Беларуси. Формальные основания имеются: Россельхознадзор неоднократно устанавливал факты использования белорусскими сельхозпредприятиями и экспортерами сырья и продовольственных товаров из стран «зоны эмбарго» для наращивания экспортного предложения под прикрытием сфальсифицированных документов о происхождении товара. </p> <p> Аналогичным образом действуют Казахстан и Кыргызстан, реэкспортирующие на рынок ЕАЭС (преимущественно – в РФ) китайские товары. Масштабы такого реэкспорта впервые были озвучены в ходе торгового конфликта между этими странами в 2017 г. Так, премьер-министр Казахстана Бакытжан Сагинтаев оценил среднегодовые объемы «неучтенного импорта» в Кыргызстане (разница в данных официальной статистики Китая и Кыргызстана) в 3,3-4 млрд долл. В свою очередь, министр экономики Кыргызстана Артем Новиков привел такие же данные по Казахстану – 3,5 млрд долл в год, подчеркнув при этом, что подобные схемы практикуются во всех странах ЕАЭС. </p> <p> В то же время, жесткие подходы РФ к соблюдению партнерами режима «контрсанкций» и других односторонних мер по защите российского рынка явно подчинены достижению стратегической цели на сокращение продовольственного и промышленного импорта в пользу обеспечения товарами собственного производства. Таким образом, реализация базовых принципов ЕАЭС тормозится не только разнонаправленными интересами, приоритетами «национальных интересов» участников союза, но и авторитарными практиками управления, позволяющими блокировать рыночные регуляторы и правовые механизмы. </p> <p> Соответственно, в подобном контексте нормализация белорусско-российской торговли как результат ведомственных и межправительственных переговоров выглядит проблематичной. Достижение очередного консенсуса более вероятно на политическом уровне. </p>

2019-12-02

Primepress