Обзор переговоров Беларуси и России по углублению интеграции в 2019 г

<p> МИНСК, 30 декабря – ПраймПресс. Москва и Минск завершают очередной этап интеграции в рамках консервативного сценария, демонстрируя концептуальное несовпадение базовых интеграционных позиций. При этом дискуссия приобретает формат сугубо коммерческих переговоров, в которых белорусская сторона нацелена на получение максимально возможных экономических преференций, российская – на минимизацию затрат по ресурсно-финансовой поддержке союзника, жестко увязанной с исполнением договоренностей по согласованным «дорожным картам». </p> <p> </p> <h4>Союзники демонстрируют несовпадение базовых интеграционных позиций</h4> <p> Беларусь и Россия выполнили за минувший год большой объем переговорной и экспертной работы в рамках согласования проекта Программы действий по реализации положений договора о создании Союзного государства (СГ) и прилагаемого пакета «дорожных карт», однако по-прежнему декларируют абсолютно разные цели и задачи интеграции, оценки ее текущего состояния. </p> <p> Это отчетливо проявилось в ходе финальных переговоров на высшем уровне 7 декабря 2019 г в Сочи и 20 декабря 2019 г в Санкт-Петербурге. </p> <p> Москва считает, что за 20 лет после подписания договора о создании СГ его наиболее значимые постулаты не были реализованы. И настаивает на продолжении союзного строительства по линии унификации налогового и гражданского кодексов, формирования единой таможенной политики, единых регуляторов рынков нефти, газа и электроэнергии, создания наднациональных исполнительных, законодательных и арбитражных структур. </p> <p> Минск утверждает, что СГ уже вышло на оптимальный интеграционный уровень, обеспечивающий единую оборонную политику, свободное таможенное и воздушное пространство, тождественность внешнеполитических действий, открытость общей границы. </p> <p> При таком концептуальном несовпадении базовых позиций интеграционная дискуссия приобретает формат сугубо коммерческих переговоров, в которых белорусская сторона нацелена на получение максимально возможных нефтегазовых и торговых преференций (в новых реалиях - сохранение их хотя бы на текущем уровне), российская – на минимизацию затрат по ресурсно-финансовой поддержке союзника. Причем такая поддержка увязывается с исполнением уже достигнутых договоренностей по 30 готовым к подписанию «дорожным картам». </p> <p> А если представить, что даже согласованные «карты» являются лишь промежуточными документами, большая часть которых - при самом благоприятном стечении обстоятельств – вступит в действие не ранее января 2021 г, то, можно считать, после года переговоров стороны вернулись к их исходной точке. </p> <p> Напомним, 13 декабря 2018 г на заседании Совета министров СГ в Бресте премьер РФ Дмитрий Медведев сформулировал два сценария реализации интеграционного проекта – консервативный и продвинутый, допускающие разные масштабы предоставления Минску финансово-экономической поддержки. При <b>консервативном сценарии </b>– «без повышения уровня интеграции до тех пределов, которые установлены в договоре от 8 декабря 1999 г, без формирования всех институтов, которые заложены в этот договор» - ресурсно-финансовые преференции имеют ограниченный формат (что и наблюдалось на протяжении 2019 г). </p> <p> <b>Продвинутый сценарий </b>в описании Медведева основан на существенном повышении уровня интеграции (включая создание единого эмиссионного центра, единой таможенной службы, суда, счетной палаты) «с одновременным повышением взаимозависимости экономик и возможностью оказания помощи и поддержки в ходе союзного строительства». </p> <p> Именно эти интеграционные составляющие и сосредоточены в единственной пока не согласованной 31-й «дорожной карте», оговаривающей, в частности, создание наднациональных органов, единой валюты и единого эмиссионного центра. И хотя Медведев 23 декабря 2019 г заявил, что обсуждение этой «продвинутой» повестки продолжится («сейчас дорога для этого открыта»), предстоящее торжественное подписание Программы действий и согласованного пакета «карт» не означает завершения консервативного сценария, поскольку ни одна из сторон пока не добилась своих переговорных целей. </p> <p> </p> <h4>Москва: нынешний уровень интеграции равных условий не предусматривает</h4> <p> Единственный запрос Минска на «углубление интеграции» связан с обеспечением равных условий для экономических субъектов двух стран, что в трактовке белорусской стороны подразумевает продолжение прежних и предоставление новых ценовых (в нефтегазовой сфере) и административных (по отношению к белорусскому экспорту) преференций. </p> <p> Так, 7 декабря 2019 г в Сочи президент Беларуси Александр Лукашенко, обращаясь к президенту России Владимиру Путину, заявил, что Беларусь в своих требованиях фокусируется только на создании равных экономических условий: «Не просим ничего, не настаиваем ни на чем. Мы договорились давно, развивая наш договор, - люди и субъекты хозяйствования должны иметь равные условия для жизни и работы». И конкретизировал: «Мы не просим, как, некоторые говорят, дешевый газ, дешевую нефть. Мы готовы и по 200 долл газ покупать и нефть покупать не по 63 долл за баррель. Главное, чтобы равные были условия. Если наши предприятия покупают за 200 долл, значит, и конкурирующие предприятия должны иметь такую же цену». </p> <p> Путин публично ответил на это обращение 19 декабря 2019 г в ходе ежегодной пресс-конференции, оценив как «очень странное» требование к России «дотировать другую страну так же, как самую дотируемую в России область – Смоленскую». И подчеркнул: «Забегать вперед и начинать дотировать для Беларуси то, что мы сейчас не готовы делать, в условиях недорешенности вопроса союзного строительства было бы с нашей стороны ошибочно». </p> <p> 25 декабря 2019 г пресс-секретарь президента РФ Дмитрий Песков заявил, что «при нынешнем уровне нашей интеграции нельзя говорить о равных условиях для российских и белорусских потребителей по всем параметрам, нынешний уровень интеграции этого не предусматривает». «После того, как интеграционные процессы пойдут дальше, уже возможна имплементация каких-то иных, более продвинутых режимов», - отметил Песков. </p> <p> Между тем, <b>Москва отвергает аргументацию Минска о «равных условиях для субъектов хозяйствования» и по сугубо экономическим мотивам</b>. </p> <p> <i>Во-первых,</i> реальная динамика сближения условий хозяйствования определяется не столько ценовыми параметрами российских поставок нефти и газа, сколько спецификой фискальной и регуляторной политики белорусских властей. </p> <p> Например, общеизвестно, что импортируемый в 2019 г по 127 долл за 1 тыс куб м российский газ на внутреннем рынке отпускается юридическим лицам по базовому тарифу в 533,72 бел руб за 1 тыс куб м (примерно 255 долл за 1 тыс куб м). И при этом Минск требует от Москвы снизить цену «в интересах субъектов хозяйствования» до уровня Смоленского региона - примерно 70 долл за 1 тыс куб м. </p> <p> Схожим образом складывается ситуация в нефтяной отрасли: Беларусь платит за беспошлинную российскую нефть до 80% от среднерыночной котировки (на 100% выйдет лишь к 2024 г - после завершения «налогового маневра»). Произведенные нефтепродукты экспортирует по мировым ценам, получая в бюджет весь объем вывозных пошлин. Так, средняя цена импортируемой российской нефти составила в январе-сентябре 2019 г 366,51 долл за 1 т (минус 4,7% к уровню января-сентября 2018 г), средняя цена экспортированных нефтепродуктов - 506,59 долл за 1 т, а по экспортным контрактам с Украиной – более 608 долл за 1 т. </p> <p> При этом белорусские НПЗ (ОАО «Нафтан», Новополоцк, Витебская область и ОАО «Мозырский НПЗ», Гомельская область) ограничены в доходах от экспорта, который в Беларуси реализуется через институт спецэкспортера нефти и нефтепродуктов – ЗАО «Белорусская нефтяная компания» (БНК). В БНК «Нафтан» и «Мозырский НПЗ» имеют лишь по 24%, государственное производственное объединение «Белоруснефть» - 52%. </p> <p> Кроме того, в Беларуси гораздо выше, чем в РФ доля акцизов и иных налогов в структуре розничной цены на нефтепродукты, а механизмы компенсации нефтепереработчикам из бюджета дополнительных издержек на закупку сырья (в РФ – это «обратные акцизы», увязанные с реализацией «налогового маневра») отсутствуют вообще. Такие издержки частично компенсируются НПЗ только через повышение розничных цен на автомобильное топливо (в текущем году топливные цены в Беларуси менялись 27 раз), то есть, компенсаторная нагрузки перекладывается на белорусских потребителей. </p> <p> Таким образом, основной массив финансовых преференций в сфере нефтегазового сотрудничества получают не белорусские субъекты хозяйствования и граждане, а белорусский бюджет. По нефти – через экспортные пошлины, отбор акцизов и налогов, по газу – через доходы от перепродажи промышленным потребителям и населению. </p> <p> <i>Во-вторых, </i>Москва считает даже текущий уровень преференций избыточным по отношению к текущему уровню интеграции. Поэтому увязывает выполнение соответствующих запросов Минска с динамикой продвижения на интеграционном треке. Как заявил 6 декабря 2019 г пресс-секретарь премьера РФ Олег Осипов, «условия поставок в Беларусь российских нефти, газа, выдача новых кредитов должны рассматриваться, что называется, в пакете с движением по интеграционному пути, его скоростью и масштабом». </p> <p> 19 декабря 2019 г президент Путин подтвердил, что продолжению комплексных преференций белорусским партнерам должно предшествовать принятие общих законов, «в том числе в сфере налогообложения, в сфере дотационной политики, в сфере поддержки из бюджетов различных уровней тех или иных отраслей». «Для этого даже нужны общие наднациональные органы - контрольные и эмиссионные. Должны действовать общие правила в сфере антимонопольной политики, и даже общий орган», - отметил президент РФ. </p> <p> 23 декабря 2019 г премьер Медведев заявил, что все формы дополнительной поддержки Беларуси, включая возобновление межгосударственного кредитования и компенсации по «налоговому маневру», возможны «только в случае, если «дорожные карты» будут исполнены и воплотятся в законы». «Если серьезно смотреть на интеграцию, мы можем перейти к ее форсированному продвижению, а именно исполнить то, что в этих «картах» значится – с первой по тридцатую, принять унифицированное законодательство, чтобы это были настоящие законы», - пояснил он. </p> <p> <i>В-третьих, </i>Москва настаивает на пересмотре самих механизмов оказания Минску ресурсно-финансовой поддержки. Так, Минфин РФ еще в 2018 г предложил изменить форматы энергетических дотаций Беларуси. В частности, отказаться от схемы беспошлинных поставок нефти и нефтепродуктов в условиях, когда белорусские власти сохраняют право на обложение пошлинами собственного нефтяного экспорта. (По оценкам Минфина РФ, только на беспошлинных поставках нефти в Беларусь при сохранении за белорусскими властями права на обложение экспортной пошлиной продуктов ее переработки российский бюджет теряет более 3 млрд долл в год.) И это предложение уже поэтапно реализуется в рамках «налогового маневра». </p> <p> Кроме того, предоставление различных дисконтов, прежде всего, по отпускным ценам на нефть и газ, а также возможности зачислять в бюджет Беларуси 100% объема экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты придают энергетическим преференциям неограниченный характер, поскольку при изменении мировой конъюнктуры в пользу экспортеров белорусская сторона получает дополнительные доходы. Минфин РФ предлагает отказаться от подобной практики в пользу внедрения «счетных механизмов» - выделения Минску фиксированных трансфертов по линии межбюджетной поддержки. </p> <p> Вероятно, именно такая схема в будущем может быть применена при определении компенсаций по «налоговому маневру» - в виде прямого трансферта (из расчета определенной суммы обратного акциза для белорусских НПЗ) из бюджета РФ в бюджет РБ. </p> <p> </p> <h4>В переговорах по нефти максимальная ясность – лишь в расчетах убытков</h4> <p> Самыми затяжными и неудачными оказались для Минска переговоры по сотрудничеству в бюджетообразующей нефтегазовой сфере. Судя по их предварительным итогам, продвинуться удалось лишь в определении индикативных балансов поставок на 2020 г: нефти – 24 млн т (с возможностью корректировки), газа – примерно 20 млрд куб м. Ценовые параметры таких поставок, как и возможность компенсации Минску издержек по «налоговому маневру», российская сторона жестко увязывает с реализацией договоренностей по унификации налогового законодательства. </p> <p> При этом решение проблемы компенсаций по «налоговому маневру» фактически уже отложено до 2022 г – к этому времени планируется завершить унификацию налоговых кодексов. А для смягчения в 2020-2021 гг ценовых условий поставок российской нефти предстоит договариваться о пересмотре формулы ценообразования, возможном снижении экспортных премий для российских компаний-поставщиков. Конкретные цифры по данной «развязке» пока не озвучиваются, но можно предположить, что компенсирующие коррективы в пользу Беларуси в цене поставок вряд ли превысят 10-12 долл на 1 т. </p> <p> Соответственно, в расчетах ожидаемых убытков куда больше ясности, чем в расчетах дополнительных источников их погашения. Так, по оценкам Минфина Беларуси, согласно сценарию «налогового маневра» средневзвешенная ставка пошлины на экспорт нефтепродуктов снизится в 2020 г до 43,2 долл за 1 т с 64,8 долл за 1 т в 2019 г. В результате бюджет Беларуси в 2020 г недополучит более 260 млн долл в эквиваленте. А потери бюджета от прекращения «перетаможки» 6 млн т российской нефти оцениваются примерно в 465 млн долл. </p> <p> Суммарные потери бюджета и нефтеперерабатывающей отрасли РБ от негативного влияния «налогового маневра» в 2019-2020 гг составят около 800 млн долл, а в период 2019-2024 гг - около 10 млрд долл (при средней цене на нефть 70 долл за 1 баррель). В частности, по оценке концерна «Белнефтехим», итоговые потери ОАО «Нафтан» и ОАО «Мозырский НПЗ» составят порядка 5,8 млрд долл (при средних мировых котировках в 60 долл за 1 баррель нефти стоимость сырья для белорусских НПЗ до 2024 г будет расти на 17,7 долл за 1 т в год). </p> <p> Напомним, «налоговый маневр» в нефтегазовой отрасли РФ предполагает постепенное снижение – с 30% в январе 2019 г до 0% с января 2024 г - экспортной пошлины на нефть при одновременном повышении налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Так, в 2019 г предельные ставки пошлины (рассчитываемые по формулам правительства РФ) умножаются на коэффициент 0,833, в 2020 г – на 0,667, в 2021 г – на 0,5, в 2022 г – на 0,333, в 2023 г – на 0,167. А с 2024 г экспортная пошлина на нефть в РФ будет отменена. Основной мотив – сокращение бюджетных расходов на субсидии в нефтепереработку (не менее 17 млрд долл в год), нивелирующие разницу в ставках экспортных пошлин на нефть и на корзину перерабатываемой нефти. </p> <p> Между тем, <b>еще год назад шансы на получение компенсаций по «маневру» были высокими</b>. Не столько в силу убедительности сформулированных Минском претензий, сколько в силу достаточности для этого высвобождаемых в результате «маневра» финансовых ресурсов. </p> <p> Так, по расчетам Минфина РФ, выпадающие доходы федерального бюджета за 6 лет реализации «маневра» (по экспортным пошлинам, акцизным вычетам на нефтепродукты, различные субсидии НПЗ) составят примерно 55 млрд долл. В то же время дополнительные доходы бюджета по НДПИ (на нефть и газовый конденсат) составят более 160 млрд долл. То есть, Москва выигрывает на «маневре» не менее 100 млрд долл, и вполне могла бы компенсировать Минску хотя бы часть ожидаемых потерь от этой фискальной новации. </p> <p> Первоначально переговоры о компенсации акцентировались сугубо на выборе механизмов выплат – Москва склонялась к использованию «счетного механизма», то есть определения фиксированных сумм межбюджетных компенсаций вместо скрытого субсидирования через пошлины. Однако с декабря 2018 г вопрос компенсаций стал увязываться с «углублением интеграции» и оказался в переговорном тупике. </p> <p> Смежная и весьма чувствительная для Минска проблема - введение с октября 2018 г эмбарго на беспошлинные поставки российских нефтепродуктов в Беларусь до завершения «налогового маневра» (индикативный баланс таких поставок, ориентированных на потребителей в приграничных с РФ районах, теперь не превышает 200 тыс т в год). Причина: Беларусь закупает более дешевые российские нефтепродукты для внутреннего рынка (что также является скрытой формой субсидирования), а большую часть нефтепродуктов, произведенных из беспошлинной российской нефти, направляет на экспорт. Экспортные пошлины зачисляются в бюджет РБ, а бюджет РФ при такой схеме теряет, по оценкам Минфина РФ, не менее 10 млрд рос руб в год. </p> <p> Кроме того, <b>Москва мотивировала решение по эмбарго и возросшим масштабом несанкционированного реэкспорта</b>. Так, в 2017 г Беларусь импортировала из РФ 3,4 млн т нефтепродуктов (почти двукратный рост к уровню 2016 г) по средней цене около 310 долл за 1 т, а экспортировала в Украину 3,2 млн т по цене 530 долл за 1 т. В первом полугодии 2018 г объемы импорта российских нефтепродуктов увеличились на 49,4% до 2,1 млн т по средней цене 382 долл за 1 т, объем экспорта в Украину составил 1,6 млн т нефтепродуктов по цене 650 долл за 1 т. </p> <p> Попытки Минска склонить Москву к отмене эмбарго или смягчению его количественных параметров оказались безуспешными. Причем из переговорной повестки по данной тематике до сих пор не исключен и такой неприятный пункт, как компенсации потерь бюджета РФ по реэкспорту российских нефтепродуктов в 2017-2018 гг (примерно 20 млрд рос руб), а также по скандальному экспорту «растворителей и разбавителей» в 2011-2012 гг (до 1 млрд долл). </p> <p> </p> <h4>Внешние факторы не сыграли для Минска в пользу дисконта на газ</h4> <p> Переговоры об установлении новых отпускных цен на газ для Минска проходили, как и в случае с «налоговым маневром», на фоне довольно благоприятного экономического контекста. </p> <p> <i>Во-первых,</i> на ключевом для «Газпрома» европейском рынке в 2019 г фиксировались самые низкие за последние 15 лет цены на российский газ (в 2004 г - 137,7 долл за 1 тыс куб м в среднегодовом исчислении) - 169,8 долл за 1 тыс куб м по итогам третьего квартала 2019 г (минус 18% по сравнению со вторым кварталом - 205,1 долл за 1 тыс куб м; минус 32% по сравнению с третьим кварталом 2018 г – более 250 долл за 1 тыс куб м). На спотовом рынке цены в сентябре-октябре обвалились еще больше – почти на 60% от уровня на начало года до 110-120 долл за 1 тыс куб м (на крупнейшем газовом хабе - TTF в Нидерландах). По итогам 2019 г средняя экспортная цена на российский газ не превысит 180 долл за 1 тыс куб м (в 2018 г – 220 долл за 1 тыс куб м). </p> <p> Причины – растущее предложение сжиженного природного газа (СПГ), поступающего в Европу из Катара и США (в 2020 г США планируют удвоить объемы экспорта СПГ, Катар – в 1,5 раза увеличить мощности по сжижению), а также падение спроса, вызванное накопленными в хранилищах излишками после теплой зимы прошлого года. В результате объемы продаж «Газпрома» сократились на 8% с октября 2018 г по октябрь 2019 г (прибыль от продаж в этот период снизилась почти на 30% до 973 млрд рос руб). В такой ситуации аналитики Goldman Sachs прогнозируют дальнейшее падение цен в Европе – вплоть до 90 долл за 1 тыс куб м к лету 2020 г. </p> <p> <i>Во-вторых,</i> США активно блокировали завершение строительства газопровода «Северный поток-2»: 20 декабря 2019 г президент США Дональд Трамп подписал оборонный бюджет, включающий санкции против участников данного проекта. Это, несомненно, подтолкнуло «Газпром» к подписанию с украинским «Нафтогазом» нового 5-летнего контракта на газовый транзит через украинскую территорию (в 2020 г объем транзита составит 65 млрд куб м, в 2021-2024 гг - по 40 млрд куб м). Высокие риски закрытия украинского транзита также способствовали заполнению европейских газовых хранилищ до максимума, соответственно, снятие этих рисков устраняет и связанный с ними фактор повышения цен на газ. </p> <p> <i>В-третьих, </i>Беларусь остается крупным импортером российского газа: в 2018 г объем поставок составил 20,329 млрд куб м, в 2019-2020 гг ожидается примерно такой же уровень – около 8,5% от общих объемов российского газового экспорта (по этому показателю Беларусь опережают лишь Германия и Италия). </p> <p> Однако эти «козырные» факторы так и не сыграли в пользу существенного дисконта, поскольку <b>легко нивелируются безальтернативным для Беларуси характером сотрудничества с Россией в газовой сфере</b>. И хотя Лукашенко заявил 24 декабря в интервью главному редактору радиостанции «Эхо Москвы» Алексею Венедиктову, что жесткость выдвигаемых российской стороной ценовых условий (со слов президента - 152 долл за 1 тыс куб м) вынуждает искать альтернативу поставкам из РФ, у Минска сегодня нет иных вариантов газового снабжения. Как нет и финансового потенциала на организацию таких вариантов - инвестирование в логистическую инфраструктуру, оплату углеводородов по рыночным ценам. Поэтому пресс-секретарь президента РФ Песков 25 декабря комментирует заявление об альтернативах так: «Беларусь вольна воспользоваться любыми вариантами, если они более выгодные, чем то, что предлагается со стороны РФ». </p> <p> </p> <div class="highlighted-paragraph"> Таким образом, лучшим исходом переговоров может оказаться промежуточная договоренность – о согласовании цены на газ только на 2020 г, вероятно, на уровне ныне действующей (в бюджет Беларуси на 2020 г заложена цена в 127 долл за 1 тыс куб м на границе РБ и РФ без НДС). Условия поставок на 2021-2023 гг (до перехода в 2024 г к единому газовому рынку СГ) в этом случае формулировались бы с учетом прогресса на интеграционном треке. </div> <p> </p> <p> И в целом среднесрочные перспективы белорусско-российской интеграции во многом будут определяться именно безальтернативным характером взаимодействия договаривающихся сторон. С очевидной уязвимостью белорусской позиции, которая складывается из крайней зависимости от РФ не только в нефтегазовой, но также в кредитно-финансовой и экспортно-импортной сфере. Эта зависимость лишь усилится после запуска Белорусской АЭС, когда Минску придется вступить в новые трудные переговоры с Москвой о смягчении условий обслуживания кредита на строительство станции.  </p>

2019-12-30

Primepress